Перейти к контенту →

Мегапроекты и риски: Анатомия амбиций. Бент Фливбьорг, Нильс Брузелиус, Вернер Ротенгаттер. Краткое содержание

Основные идеи

  • В мире растет число крупномасштабных проектов строительства дорог, мостов, туннелей, аэропортов и прочих гражданских сооружений.
  • Вместе с тем имеется все больше доказательств того, что такие мегапроекты управляются плохо, а польза их для гражданского общества преувеличена.
  • Сегодня развитие инфраструктуры стало важнейшим составным элементом любой экономической активности.
  • Мегапроекты стали настолько масштабны, что результаты их осуществления могут влиять на состояние экономики целых стран.
  • Чересчур оптимистичные прогнозы и огромный перерасход средств вошли в норму.
  • Занижение сметы часто бывает умышленным, с целью получить “добро” на реализацию проекта.
  • Решить проблему может внедрение принципа подотчетности. Участники мегапроектов должны отвечать за надлежащий учет всех возможных рисков.
  • Сначала должны определяться требования к проекту, учитывающие интересы общества, и лишь затем – рассматриваться технические альтернативы и проводиться экспертиза.
  • На стадии предпроектного анализа нужно не только рассчитать выход на точку безубыточности, но и рассмотреть самые неблагоприятные сценарии развития событий.
  • Процесс управления рисками становится более реалистичным, если треть стоимости проекта финансирует частный капитал.

Большой – еще больше – самый большой

Мир мегапроектов – это мир масштабных и сложных инженерных задач, напоминающих возведение великих пирамид, осуществление которых требует эффективного использования ресурсов целых регионов или даже стран в течение многих лет и даже десятилетий.

Большой Бостонский туннель, аэропорт Чхеклапкок в Гонконге, туннель Циньлин в Китае, мост Акаси-Кайке в Японии, туннель под бухтой Сидней-Харбор… Гигантские по масштабам инженерные проекты стали весьма частым явлением. Вот всего несколько примеров: Северо-Южная скоростная автомагистраль в Малайзии, новый международный аэропорт Денвера, мост Конфедерации в Канаде. Не меньше масштабы и у суперавтострады между Сан-Паулу и Буэнос-Айресом, плотины “Три ущелья” в Китае, российских газовых трубопроводов, Эресуннского моста между Данией и Швецией, моста Васко да Гама в Португалии, скоростной железной дороги между Берлином и Гамбургом для поездов на магнитной подушке (MAGLEV). Множество не менее грандиозных идей еще находятся на стадии обсуждения, в том числе и 50-миллиардный проект, призванный связать США и Россию через Берингов пролив, а также создание высокоскоростной железнодорожной сети по всей Европе, организация транспортного сообщения через Балтийское море между Германией и Данией и прочие.

Мегапроекты отражают стремление человека вырваться из зависимости от пространства. Некоторые философы говорят о “конце географии” или “смерти расстояний”. Основатель Microsoft Билл Гейтс назвал новую стадию развития общества “капитализм без трения”.

Новая эпоха выдвинула на первый план вопрос инфраструктуры. Еще совсем недавно инфраструктуру воспринимали как набор базовых систем, необходимых для регулярного ведения бизнеса. Например, шоссе строятся для того, чтобы путешествовать, а электросети – чтобы был свет и работали холодильники. Сегодня же инфраструктура занимает намного более высокую ступень по значимости в построении мирового порядка. Она стала непременным условием для эффективного ведения бизнеса, технологическим, физическим и экономическим базисом, позволяющим достичь высочайшего уровня деловой активности. В наши дни инфраструктура – это стержень экономической деятельности. Яркий пример – Интернет. Если бы не было отлаженной инфраструктуры серверов, маршрутизаторов, хабов, сетей и широкополосных линий связи, многие международные бизнес-проекты просто остановились бы.

Инфраструктура способствует тому, чтобы “люди, товары, энергия, информация и деньги перемещались с беспрецедентной легкостью”. Преодолеть сопротивление пространства общество может, улучшая и расширяя транспортную инфраструктуру, телекоммуникации и энергетику, – другими словами, осуществляя мегапроекты. Подобного рода крупномасштабные предприятия оказываются в центре политики сокращения расстояний, формирования “общества нулевого трения” и становления нового мирового порядка. Неудивительно, что во всем мире с каждым годом ускоряются и темпы воплощения в жизнь мегапроектов.

“Парадокс эффективности”

Наблюдается своеобразный парадокс: чем больше крупных инфраструктурных проектов планируется и осуществляется в мире, тем очевиднее становится, что многие уже реализованные мегапроекты имеют чрезвычайно низкий уровень эффективности. Затраты далеко выходят за рамки бюджета, финансовая жизнеспособность оказывается намного ниже запланированной, а экологические последствия – намного более серьезными, чем предполагалось. Вот несколько примеров неадекватной отдачи на вложенные гигантские ресурсы:

  • Туннель под Ла-Маншем (“Чаннел”), проложенный в 1994 году, обошелся в 4,7 миллиарда фунтов стерлингов – на 80% дороже первоначальной сметы. Под угрозой банкротства оказались сразу несколько организаций, затраты на финансирование на 140% превысили прогнозы, а доходы от эксплуатации оказались более чем вдвое ниже ожидаемых.
  • Международный аэропорт в Денвере стоил на 200% дороже предусмотренных 5 миллиардов долларов, а пассажиропоток в год открытия (1995) составил лишь половину от плана.
  • В 1998 году при запуске нового аэропорта Чхеклапкок в Гонконге стоимостью 20 миллиардов долларов возникло множество эксплуатационных проблем, которые негативно сказались не только на доходах самого аэропорта, но и на ВВП страны.

Перерасход

Как повысить эффективность управления мегапроектами? Для начала нужно признать, что существуют риски превышения бюджета. Они могут быть значительными, их невозможно полностью устранить, но это не значит, что ими нельзя управлять.

Разница между предполагаемой и реальной стоимостью, как правило, колеблется в диапазоне от 50% до 100%. Главная причина перерасхода – нереалистичность первоначальной сметы. Недооценивается продолжительность и стоимость задержек, не учитываются должным образом изменения в технических требованиях и проектных решениях. Недопустимо низко оцениваются непредвиденные расходы, требования безопасности и защиты окружающей среды. Многие крупные проекты требуют рискованных технологических инноваций.

Исследователи из Ольборгского университета (Дания) провели анализ 258 проектов, реализованных в 20 странах мира на пяти континентах, общая стоимость которых составила 90 миллиардов долларов. Среди них и возведение мостов, и прокладка шоссейных дорог, а также высокоскоростных железных дорог, городских и междугородных железнодорожных путей. В этой выборке:

  • В 9 из 10 транспортных инфраструктурных проектов произошло превышение запланированных расходов.
  • Реальные затраты на железнодорожные проекты оказались в среднем на 45%, на автодороги – на 20% и на туннели и мосты – на 34% выше сметы.
  • Средняя разница между планом и фактом во всех типах проектов – 28%.
  • Расхождение между прогнозами и фактическими расходами наблюдается во всех странах без исключения. Это глобальный феномен.
  • За последние 70 лет неверных прогнозов не стало меньше.
  • Занижение сметы и перерасход средств не объясняются только ошибками в расчетах. “Наиболее правдоподобным объяснением представляется стратегическое искажение данных, а именно – обман с целью получения одобрения для запуска проектов”.

При анализе других типов проектов, помимо дорог, мостов и туннелей, выяснилось, что они демонстрируют еще более выраженную тенденцию к перерасходу средств. Цифры поражают воображение. Так, при строительстве Суэцкого канала перерасход составил 1900%, Сиднейского оперного театра – 1400%, сверхзвукового лайнера Concorde – 1100%. Исследование показало, что перерасход средств характерен не только для проектов, которые финансируются государством, – в частном секторе наблюдается то же явление, даже если порядка и дисциплины там больше.

 

Оценка спроса на мегапроекты и экологических проблем

Не следует доверять и оценкам востребованности проектов, в особенности железнодорожного сообщения, прежде всего из-за использования неточных данных и неправильных методик. Подвергать сомнению следует практически любые оценки пассажиро- и транспортного потока, объема грузоперевозок, особенно если они не учитывают возможности отклонений. Вот лишь несколько примеров неверной оценки: железнодорожная линия Nord TGV в Париже (−25%); метрополитен Тайн и Уир в Великобритании (−50%); международный аэропорт в Денвере (−55%). В результате доходы – ниже ожидаемых.

История проектов показывает, что мегаобъекты обычно используются не на 100%. Вероятно, ни один мегапроект просто не получит путевку в жизнь, если во время его обсуждения не найдется места иллюзиям. Но именно эти иллюзии часто приводят к строительству объектов, которые вообще не стоило бы рассматривать, и к отклонению более реалистичных и выгодных альтернатив. Проблема заключается не в нехватке жизнеспособных проектов, а в том, что из-за неверных прогнозов невозможно сделать вывод, какие из проектов действительно являются экономически целесообразными. В итоге реализуются проекты, от которых следовало бы отказаться еще на стадии обсуждения.

Заключения о возможном воздействии объекта на окружающую среду бывают так же сомнительны. Но если в случае оценки стоимости или загрузки объекта прогноз нетрудно сравнить с фактом, то для оценки влияния на экологию или на экономический рост в регионе просто не существует отработанных механизмов.

Сторонники мегапроектов, защищая их целесообразность, как правило, исходят из положительных прогнозов воздействия на региональную экономику. Однако такие прогнозы могут и не иметь под собой реальной почвы. Например, крупный железнодорожный проект мог бы помочь развитию местной экономики, но транспортные расходы составляют лишь незначительную часть конечной цены большинства товаров и услуг. С точки зрения рисков региональный экономический рост не должен быть основным и решающим доводом при рассмотрении того или иного мегапроекта.

“Работа с риском”

Исключить риски, связанные с реализацией мегапроектов, невозможно. Но можно улучшить качество управления рисками, проводя их тщательную оценку и анализ. Обсуждение крупного проекта должно опираться на технико-экономическое обоснование, основанное на принципе MLD (“Most Likely Development” – “наиболее вероятное развитие”). План управления рисками должен содержать как выход на точку безубыточности, так и самые неблагоприятные сценарии. Государственное финансирование или предоставление госгарантии не снижает риск, а просто перекладывает его с кредиторов на плечи налогоплательщиков.

Надежных процедур для рассмотрения предложенных мегапроектов пока, к сожалению, не разработано. А те, что используются государственными структурами, нередко лишены механизмов сдержек и противовесов, “необходимых для обеспечения ответственности… за значительные риски”. В обсуждении мегапроектов практические не участвуют заинтересованные лица и широкая общественность, у которой нет никаких рычагов влияния на устанавливаемые для проекта нормативные характеристики. Четко не определяется, как мегапроект будет отвечать интересам общества.

“Четыре инструмента ответственности”

В управлении мегапроектами необходимо использовать четыре базовых принципа.

  1. Прозрачность. Лучший способ обеспечить подконтрольность участников – открытость. Все документы и вся информация о готовящихся мегапроектах должны быть в публичном доступе. Правительство должно выявить все группы заинтересованных лиц и привлечь их к обсуждению через участие в научных конференциях или общественных слушаниях.
  2. Функциональные требования. Экспертиза проекта и рассмотрение технических альтернатив должны происходить после того, как определены требования к проекту. Любые оценки должны осуществляться исходя из поставленных целей. Каких экономических результатов мы хотим достичь? Чего мы хотим избежать? Какой необходим уровень безопасности? В чем состоят экологические проблемы и как их решать?
  3. Система нормативного регулирования. Правительству следует с самого начала устанавливать для каждого проекта правила, регулирующие строительство и эксплуатацию возводимого объекта, а также дополнительные инвестиции во вспомогательные сооружения. Должно быть предусмотрено обсуждение всех потенциальных рисков и источников затрат; рассмотрение вопроса о контроле за ценами при использовании будущего объекта.
  4. Рисковый капитал. Решение дать мегапроекту зеленый свет должно быть увязано с готовностью частных инвесторов подвергнуть свои капиталовложения риску без государственных гарантий как минимум на треть общей стоимости проекта. Тогда оценки рисков становятся более реалистичными, а меры по их снижению – более действенными.

“Способы избавления от парадокса мегапроектов”

Оценку рисков нужно поставить в центр процесса принятия решений. Ответственность за финансовые, экономические, экологические риски поможет гарантировать система сдержек и противовесов, которую должны обеспечивать институциональные структуры. Необходимость проведения анализа рисков и управления ими следует закрепить на законодательном уровне. В процессе принятий решений рекомендуется использовать MLD-анализ, расчет точки безубыточности и анализ неблагоприятных сценариев развития событий.

Обязанности государственного и частного секторов должны быть перераспределены. Традиционно правительство берет на себя множество ролей; некоторые из них противоречат друг другу. Может ли оно одновременно выполнять роли промоутера мегапроекта и гаранта защиты общественных интересов при оценке его рисков? Конечно, нет – и это ведет к снижению ответственности. Чтобы решить проблему, нужно переместить риски из государственного сектора в частный. Аргумент недостаточного объема частного капитала для строительства крупных объектов не выдерживает критики. Если проект не может привлечь капитал, возможно, “рынок в него не верит”. Вместо того чтобы заниматься продвижением мегапроектов, правительственные чиновники должны сосредоточиться на контроле за соответствием поставленных целей интересам общества. Планировать и осуществлять крупные проекты следует в рамках государственно-частного партнерства.

Пренебрежение рисками породило проблему хронического перерасхода бюджета и недозагрузки создаваемых мощностей. Для исправления ситуации процессы принятия решений должны быть основаны на принципах ответственности и оценки потенциальных рисков. Потребность в более качественном и реалистичном планировании мегапроектов признается во всем мире. “Общество риска” должно стать менее рискованным.

Об авторах

Бент Фливбьорг – профессор факультета планирования и развития Ольборгского университета. Нильс Брузелиус – независимый консультант по вопросам транспорта и планирования, доцент Стокгольмского университета. Вернер Ротенгаттер– руководитель Института исследований экономической политики университета Карлсруэ, Германия.

Цитаты

  • “Физический и экономический масштабы сегодняшних мегапроектов таковы, что успех или провал только одного проекта может оказать влияние на целые нации через определенный промежуток времени, длительный или не очень”.
  • “Нравится нам это или нет, но разработка мегапроектов в настоящее время – это область, где мало чему можно доверять, даже цифрам, а некоторые сказали бы: особенно цифрам, представленным аналитиками”.
  • “Мегапроекты занимают центральное положение в новой политике пространства, поскольку инфраструктура все больше строится и развивается как мегапроект”.
  • “Учредители проектов часто нарушают требования принятой практики хорошего управления, прозрачности и участия в политическом и административном принятии решений либо из невежества, либо потому, что расценивают такие методы как помеху для запуска проектов”.
  • “Коммуникативный и совещательный подходы хорошо работают как идеальные оценочные эталоны для принятия решений, но они совершенно беспомощны перед лицом власти”.
  • “Всемирный банк призвал не только к большей точности при оценке жизнеспособности, но и к большей честности”.
  • “Слишком часто на решения, касающиеся крупных проектов, оказывали большое влияние особые интересы, и мы утверждаем, что это происходит за счет широкой общественности”.
  • “Главная проблема заключается в недостатке ответственности, а не в недостатке технической квалификации или данных”.
  • “Крупные проекты не должны оказывать каких-либо явных неблагоприятных воздействий ни на одну часть общества… отвечать за издержки, связанные с неопределенностью, должны инвесторы и потребители таких проектов, а не налогоплательщики”.
  • “Скандинавы… для описания отсутствия прозрачности и участия граждан в принятии решений в мегапроектах придумали термин «дефицит демократии»”.
  • “Конкретные оценки воздействия проектов на окружающую среду часто ограничиваются процедурами контрольных проверок, которые подчеркивают известную информацию о влиянии на местном уровне, игнорируя межрегиональные, глобальные, системные или долгосрочные воздействия”.
  • “Традиционный подход обозначает для правительства роль контролирующего органа на каждом этапе процесса, включая выбор технологии и способа выполнения, эксплуатации и финансирования”.
  • “Сотрудничество государства и частного сектора жизненно важно даже для проектов частного сектора”.

 

Опубликовано в Быстрый результат

Комментарии

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *